• Iniciativas

    iniciativa para modificar el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin perfeccionar y ampliar la formula constitucional correspondiente al derecho a la salud, en materia de interrupción voluntaria del emabarazo

    PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA

    COMISIÓN PERMANENTE

    PRESENTE

    Quien suscribe, Senadora Angélica de la Peña Gómez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, de la LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, someto a la consideración de esta Asamblea la INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 4 DE LA CONSTITUCIÓN, EN MATERIA INTERRUPCIÓN VOLUNTARIA DEL EMBARAZO, al tenor de la siguiente:

    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

    Los órganos internacionales y regionales en materia de derechos humanos han expresado reiteradamente su preocupación por las consecuencias que tienen los abortos ilegales, o realizados en condiciones de riesgo, en el ejercicio de los derechos humanos de la mujeres, por lo que han recomendado a los Estados liberalizar las regulaciones en materia de interrupción voluntaria del embarazo, así como garantizar el acceso a este derecho en los supuestos establecidos por la ley.

    Estos órganos internacionales han entregado una orientación clara sobre cuándo se requiere despenalizar el aborto y han puesto énfasis en que la interrupción voluntaria del embarazo es un asunto de derechos humanos. De igual manera han establecido que, el asegurar el acceso a estos servicios, de conformidad con los estándares de derechos humanos, es parte de las obligaciones del Estado para eliminar la discriminación en contra de las mujeres y garantizar el derecho de éstas a la salud, así como a otros derechos humanos fundamentales.

    La mayoría de los países en el mundo establecen ciertas instancias en las cuales el aborto es legal[1]. Unos pocos países han promulgado una prohibición total del aborto. En otros Estados, el aborto está altamente restringido, pero generalmente existe una excepción para el procedimiento, por ejemplo, con el fin de salvar la vida de una mujer, o en casos de violación, incesto o malformación fetal.

    La mayoría de los países poseen leyes más o menos tolerantes sobre el aborto, permitiendo el procedimiento sin restricción o con restricciones que toman en cuenta la salud física y mental de la mujer, así como también las razones económicas o sociales[2].

    Los órganos internacionales de derechos humanos han calificado las leyes que penalizan el aborto como discriminatorias y como un obstáculo para que las mujeres tengan acceso a la atención médica. Han recomendado que los Estados eliminen todas las disposiciones punitivas hacia las mujeres que se han sometido a abortos. Estos organismos también han solicitado que los Estados permitan el aborto en ciertos casos[3].

    La jurisprudencia de los órganos creados en virtud de tratados ha indicado claramente que negar el acceso al aborto a las mujeres cuando existe una amenaza a la vida o salud de la mujer, o cuando el embarazo es el resultado de una violación o de incesto, viola los derechos a la salud[4], a la privacidad[5] y, en ciertos casos, a ser libres de tratos crueles, inhumanos y degradantes[6].

    Los mecanismos de derechos humanos han solicitado a los Estados la legalización del aborto en ciertas circunstancias. En su jurisprudencia, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha solicitado a un Estado que “revise su legislación con miras a la despenalización del aborto cuando el embarazo sea el resultado de un violación o de abuso sexual”[7].

    El Comité de Derechos Humanos también ha solicitado a los Estados que entreguen información sobre el acceso a abortos sin riesgos para mujeres que han quedado embarazadas como resultado de una violación[8].

    En sus observaciones finales, los órganos creados en virtud de tratados también han recomendado que los Estados revisen su legislación y despenalicen el aborto cuando:

    • el embarazo ponga en peligro la vida o la salud de un mujer[9], y
    • en casos de embarazos como consecuencia de una violación o incesto[10].

    Los órganos creados en virtud de tratados también han recomendado asegurar el acceso a servicios de aborto en casos de malformación fetal[11], a la vez que se ponen en práctica medidas para garantizar la eliminación de la discriminación contra de las personas con discapacidad[12]. En lo que respecta a las excepciones a la prohibición del aborto para proteger la vida o la salud de la mujer, la salud de la mujer ha sido entendida ampliamente para incluir la salud mental.

    En el caso de una niña menor de edad con una discapacidad intelectual, que había quedado embarazada producto de la violación por parte de su tío, el Comité de Derechos Humanos concluyó que el sufrimiento mental causado a la víctima al forzarla a continuar con un embarazo no deseado equivalía a un trato cruel e inhumano[13]. En otro caso, el Comité concluyó de manera similar que negar un aborto a una mujer, sabiendo que su bebé moriría poco después de nacer, le provocó sufrimiento mental, lo que constituye un trato cruel e inhumano[14].

    Por lo que hace a México, en abril de 2007, la Ciudad de México aprobó la despenalización y comenzó a ofrecer el servicio de Interrupción Legal del Embarazo en hospitales públicos e instituciones de salud.

    Esto fue posible gracias al impulso de los grupos feministas, la polarización electoral y el triunfo del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en el Distrito Federal (ahora Ciudad de México). Reconocer el derecho de las mujeres a decidir sobre su cuerpo es parte de un largo camino que ubica a México a la vanguardia de América Latina[15].

    Todos los códigos penales estatales consideran legal el aborto en casos de violación, y todos salvo los códigos de Guanajuato, Guerrero y Querétaro lo permiten cuando hay riesgo para la vida de la mujer; catorce de los treinta y uno extienden estos casos para incluir deformidades fetales graves; y el estado de Yucatán desde 1922 incluye factores económicos cuando la mujer ya ha dado a luz a tres o más niños[16].

    En este mismo sentido, es oportuno recordar que en junio de 2016, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se pronunció sobre constitucionalidad de los artículos 332, 333 y 334 del Código Penal Federal (en adelante, CPF). Dichos artículos son los que regulan la decisión de la mujer de practicarse un aborto.

    De acuerdo con la SCJN[17], los artículos 333 y 334 de CPF establecen respectivamente como excluyentes del delito cuando el aborto se cause por imprudencia de la mujer embarazada o cuando sea resultado de una violación; y como excusa absolutoria, cuando de provocarse el aborto corra peligro la vida de la mujer embarazada o del producto del embarazo. Estas normas tienen como destinatario directo a la mujer sujeta a un proceso penal en razón de haber interrumpido su embarazo[18].

    No obstante, estas normas también impactan de manera indirecta, pero jurídicamente relevante, a la generalidad de las mujeres pues les imponen la obligación de llevar a buen término el embarazo, en todas aquellas circunstancias no consideradas como excluyentes.

    De no cumplir con dicha obligación serán sujetas a las consecuencias penales que establece el artículo 332 del Código Penal Federal[19].

    De acuerdo con el veredicto en comento, las normas en estudio generan una intromisión continuada en la esfera más íntima de las mujeres, aun cuando estas no sean enjuiciadas bajo tales disposiciones. Estas normas dictan qué conductas pueden realizar las mujeres con sus cuerpos, y comprometen de manera definitiva su proyecto de vida al imponerles llevar a buen término un embarazo, ya que de otro modo deberán enfrentar consecuencias penales.

    Por otro lado, las normas impugnadas sí tienen un potencial efecto estigmatizante pues autorizan la realización del aborto sólo cuando está en peligro la vida de la mujer, dejando entrever que la salud de las mujeres tiene menos valía que el producto de la concepción. Estas disposiciones parten de la idea de que las mujeres tienen que cumplir un rol de madres independientemente de las valoraciones internas que pueda tener una mujer para abortar. Esta afectación es estructural.

    El derecho a la equidad de género es un principio fundamental consagrado en la mayoría de los instrumentos internacionales de derechos humanos. Por ejemplo, la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer señala que la discriminación contra la mujer comprende aquellas leyes cuyo propósito o efecto sea prevenir que éstas puedan ejercer sus derechos en un plano de igualdad con los hombres. En el mismo sentido, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha advertido que la criminalización de procedimientos médicos requeridos únicamente por mujeres funge como barrera para impedir el acceso de éstas a los servicios de salud.

    De tal forma, las disposiciones legislativas que impiden el acceso de las mujeres a la interrupción del embarazo, constituyen una forma de discriminación basada en género. Por los dos aspectos:

    • su efecto es impedir a la mujer el acceso a un procedimiento que podría ser necesario para el goce de sus derechos en un plano de igualdad.
    • el propósito de éste tipo disposiciones es discriminatorio en razón de que subestima la capacidad de la mujer para tomar decisiones responsables sobre su vida y cuerpo.

    Además, las normas analizadas tienen un potencial efecto estigmatizante, pues asignan derechos de acuerdo con el género. Estas disposiciones parten de una preconcepción sobre la valía de la vida y destino de la mujer. Las normas que prohíben el aborto o limitan su ejercicio, generan consecuencias continuas y permanentes en la vida de las mujeres, quienes tendrán que organizar su vida reproductiva de acuerdo con las posibilidades que les otorgue Poder Legislativo.

    Esta discusión cobra relevancia en la medida que gira en torno a la pregunta constitucional sobre “si la mujer puede abortar y en qué supuestos”. Aclarando que, el caso del aborto plantea una de las problemáticas más complejas que puede enfrentar una sociedad democrática, pues es claro que la cuestión se enmarca en uno de los debates morales y filosóficos más intensos, en el que existen numerosos puntos de vista que con frecuencia son defendidos vehementemente.

    Sin embargo, el análisis se aparta del falso debate entre quienes están a favor y en contra de la vida. Nadie propone el aborto como un método más de planificación. Por tanto, el juicio que aquí se hace parte de considerar que la interrupción del embarazo es una situación trágica para cualquier mujer, y más aún cuando debe realizarlo de manera ilegal, clandestina y en situaciones de alto riesgo.

    Para determinar esta cuestión es necesario ponderar diversos derechos y principios, en distintos momentos y circunstancias. De un lado se ubican los intereses y derechos de la mujer, y del otro, la protección jurídica que merece el producto en gestación. A pesar de que el concebido tiene un valor intrínseco muy relevante —el cual es incremental mientras avanza el embarazo—, este valor puede ceder en determinadas circunstancias frente a los derechos de la mujer.

    A partir de la ponderación de los valores constitucionalmente relevantes y para determinar las circunstancias en las que el embarazo resulta en una carga inexigible para la mujer, la SCJN tomó en consideración, en primer lugar, el contenido prima facie de los valores que se enfrentan en este caso. La protección jurídica que merece el producto de la concepción y los derechos de la mujer que cobran relevancia en el tema (i. el derecho al libre desarrollo de la personalidad, ii. el derecho a la salud, y iii. el derecho a la no discriminación). En segundo lugar, se realizará un balance entre los valores y derechos que entran en conflicto.

    Para entender el debate constitucional y la reflexión de la SCJN, es importante explorar las principales argumentaciones analizadas, con las cuales, se coinciden y dan lugar a esta propuesta de iniciativa.

    1. LA PROTECCIÓN JURÍDICA QUE MERECE EL PRODUCTO DE LA CONCEPCIÓN.

    En el proyecto del Ministro Zaldivar, dejando de un lado la pretensión de determinar en qué momento inicia la vida humana, se afirma que el derecho no ha considerado al concebido como una persona en el sentido jurídico, susceptible de ser titular de derechos humanos. No obstante ello, el no nacido sí encuentra protección constitucional, como un valor intrínsecamente relevante.

    Aclarando que, existe una diferencia esencial desde el punto de vista jurídico entre el producto de la concepción y la persona que ha nacido viva y viable. De los tratados internacionales de derechos humanos, sus trabajos preparatorios y sus observaciones interpretativas, se advierte claramente que los sujetos de protección de dichos instrumentos son las personas nacidas.

    Sin embargo, “el no nacido” no es un objeto carente de relevancia constitucional. Tiene un valor intrínseco muy importante, por lo que ciertamente existe un interés fundamental en su preservación y desarrollo. Debemos aceptar que su desarrollo no puede terminar ni desperdiciarse prematuramente por cualquier razón. Esta protección, no deriva de que se vulneren los derechos o intereses del no nacido, sino incluso a pesar de que no los tenga. En realidad, su existencia debe ser respetada como algo valioso en sí mismo; por lo que representa y por lo que constituye per sé.

    De los argumentos establecidos en el proyecto es oportuno resaltar los siguientes:

    • La Norma Fundamental no tutela textualmente la vida del no nacido, pero se observa que las normas constitucionales le otorgan protección y en esa medida, reconocen que tiene algún valor constitucional.
    • El valor del concebido es incremental en el tiempo, en la medida en la que su desarrollo no es estático, sino que aumenta progresivamente a lo largo del período de gestación, desde que es un cigoto hasta que se convierte en un bebé perfectamente desarrollado.
    • A medida que aumenta progresivamente la capacidad del organismo para sentir dolor, experimentar placer, reaccionar a su entorno, y sobrevivir fuera del vientre materno, aumenta también su viabilidad para ser persona y con ello, el valor que el Estado puede asignarle como objeto de tutela.

     

     

    1. LOS DERECHOS DE LA MUJER QUE COBRAN RELEVANCIA  

    Al respecto, se establece que si bien, el Estado tiene un interés legítimo en proteger la vida del concebido, al mismo tiempo se puede afirmar que la decisión de una mujer de interrumpir su embarazo encuentra protección en distintos derechos fundamentales. El problema constitucional radica en determinar en qué momento, o bajo qué circunstancias debe ceder un interés frente a otro.

    Con todo, se identifican al menos tres derechos sobre los que debe articularse cualquier argumentación que pretenda justificar el derecho de la mujer a interrumpir su embarazo:

    El derecho al libre desarrollo de la personalidad. Este derecho protege un ámbito de autonomía de las mujeres que incluye las decisiones relacionadas con su plan de vida, entre las que se encuentra comprendida la autonomía reproductiva, al igual que la garantía de su intangibilidad moral. El libre desarrollo de la personalidad es un derecho fundamental que deriva del derecho a la dignidad, que a su vez está previsto en el artículo 1º constitucional y se encuentra implícito en los tratados internacionales de derechos humanos suscritos por nuestro país.

    Las normas y actos que prohíben o regulan el ejercicio de la decisión de la mujer a practicarse un aborto, afectan al menos prima facie el derecho al libre desarrollo de la personalidad, pues inciden en el plan de vida que las mujeres desean realizar. Este derecho exige que las personas sean libres para tomar decisiones personales sin la injerencia del Estado, especialmente en un ámbito tan importante e íntimo como el que comprende las cuestiones relativas a la sexualidad y reproducción. Esta libertad de decisión representa el mayor grado de autonomía personal, en tanto que implica considerar a la personas como seres con igual dignidad.

    Esta faceta del derecho alcanza su grado máximo cuando hablamos de la decisión de ser madre. No hay nada más trascendental para una mujer que el dar vida a un nuevo ser. Tal decisión modificará profundamente la vida de la mujer en todos los sentidos y, en buena medida, determinará su destino y plan de vida. El hecho de que esta decisión sea impuesta por el Estado implica reducir a la mujer a un mero receptáculo de la vida en gestación, carente de derechos e intereses igualmente relevantes.

    En definitiva, la dignidad de la mujer —que subyace al derecho al libre desarrollo de la personalidad—, se funda en la convicción de que ella puede disponer libremente de su cuerpo, así como de que puede construir su identidad y destino autónomamente, libre de imposiciones o transgresiones a este principio tan elemental.

    En ese sentido,

    el aborto es una de las decisiones más personales e íntimas que puede tomar una mujer. La decisión de interrumpir el embarazo tiene tanto dimensiones éticas como médicas. Cada una de estas dimensiones implica una afectación a la esfera más íntima de la mujer. Sólo la mujer embarazada puede discernir la trascendencia de ser madre y las razones por las que prefiere tomar la difícil decisión de abortar. En esa medida, este dilema corresponde al fuero más íntimo de la mujer. Solo ella conoce el peso de cada una de las razones, personales, médicas, económicas, familiares y sociales, que la orillan a interrumpir el embarazo”.

    Por ello, las interferencias del Estado en la decisión de la mujer de practicarse un aborto, limitan su derecho a decidir sobre su destino y plan de vida y, por tanto, constituyen una afectación prima facie al derecho al libre desarrollo de la personalidad.

    El derecho a la igualdad y no discriminación. Los derechos humanos deben ejercerse de forma igualitaria, es claro que existe una brecha de género respecto al ejercicio del libre desarrollo de la personalidad y la salud sexual y reproductiva de las mujeres. En este sentido, en el proyecto, se advierte una relación de causalidad entre los estereotipos de género y la discriminación que padecen las mujeres y niñas en relación con su disfrute del derecho a la sexualidad.

    Se ha detallado el contenido del derecho a la igualdad de género, identificándolo como una manifestación específica del principio de igualdad y no discriminación, mismo que derivó de la necesidad de responder a la situación que enfrenta la mujer como grupo vulnerable.

    Este derecho conlleva un doble mandato. Primero, implica la abstención por parte del Estado de interferir con el pleno ejercicio de los derechos de la mujer a través de consideraciones basadas en prejuicios y estigmatizaciones. A su vez, la igualdad de género involucra un deber positivo para el Estado de levantar los obstáculos y derribar las barreras que impidan a las mujeres el ejercicio de sus derechos.

    De tal suerte que, derivado de la normativa internacional y de la evolución jurisprudencial del derecho a la igualdad de género en la Primera Sala de la SCJN, es posible afirmar que existe un deber del Estado de velar porque el ejercicio de los derechos de la mujer a decidir sobre su propio plan de vida y a ejercer su salud sexual y reproductiva, se realice sin prejuicios y estigmatizaciones.

     

    La afectación al derecho a la igualdad de género no emana únicamente de la condición biológica de la mujer, es decir del hecho de que sólo las mujeres se pueden embarazar, la afectación deriva de la construcción social del rol que la mujer debe cumplir. En efecto, las barreras legales al aborto parten en alguna medida, del estigma de que la mujer tiene que ser madre, independientemente de las razones que ésta pudiera tener para interrumpir su embarazo. Este juicio impide que las mujeres puedan ejercer su sexualidad y decidir su plan de vida como sujetos autónomos.

    El derecho a la salud. El derecho a la salud es otro de los derechos que interviene en la decisión de la mujer de interrumpir un embarazo (protegido en el artículo 4 constitucional). Este derecho adquiere una vertiente especial que se denomina derecho a la salud sexual y reproductiva y se encuentra reconocida expresamente en distintos instrumentos internacionales, entendida como “un estado de bienestar físico, emocional, mental y social relacionado con la sexualidad, y no simplemente como la ausencia de afecciones, disfunciones o enfermedades”.

    Para garantizar este derecho, el Estado tiene la obligación de establecer los mecanismos necesarios para que todas las personas tengan acceso a los servicios de salud encaminados a la obtención de un determinado bienestar general integrado por el estado físico, mental, emocional y social de la persona. Además, es innegable que el Estado tiene deberes positivos para garantizar el derecho a la salud sexual y reproductiva. Asimismo, debe proporcionar hasta el máximo de sus recursos servicios de salud sexual y genésica, incluyendo el acceso a servicios de planificación familiar, la atención anterior y posterior al parto, los servicios obstétricos de urgencia y el acceso a la información, así como a los recursos necesarios para actuar con arreglo a esa información.

    En tanto el aborto es un procedimiento médico, las condiciones en que se lleva a cabo y los efectos derivados de su realización, impactan en el derecho a la salud sexual y reproductiva de las mujeres. Al mismo tiempo, las consecuencias derivadas de las prohibiciones al aborto, tales como muertes evitables, la imposibilidad de volverse a embarazar, o daños psicológicos permanentes, constituyen afectaciones prima facie al derecho a la salud en este aspecto.

    De acuerdo con el proyecto, es imposible imaginar cada uno de los casos en los que los intereses de la mujer se contraponen a la protección que merece el producto en gestación, del derecho internacional y comparado, e incluso de la propia realidad, es posible agrupar en los siguientes rubros a los supuestos más relevantes y comunes en los que una mujer se ve orillada a decidir practicarse un aborto:

    1. cuando se encuentra en riesgo su salud,
    2. cuando el embarazo sea haya concebido en contra de su voluntad,
    • cuando el feto no sea viable, y
    1. cuando existan razones distintas a las enunciadas en los supuestos anteriores, pero que pertenezcan exclusivamente al fuero interno de la mujer embarazada.

    Es en estos casos en los que debe determinarse si está justificado que se le imponga a la mujer el llevar a buen término el embarazo. Por lo tanto, la razón de ser de esta iniciativa de reforma es la de permitir al legislador permanente perfeccionar y ampliar la formula constitucional correspondiente al derecho a la salud, particularmente para garantizar el acceso de las mujeres a la interrupción voluntaria del embarazo hasta las 12 semanas de gestación.

    Desde el punto de vista estrictamente jurídico, ambos supuestos (el riesgo a la vida o a la salud de la mujer) se construyen sobre la base del estado de necesidad,  y protegen tanto el derecho a la vida como el derecho a la salud, por lo que el reconocimiento del derecho de las mujeres a decidir de manera libre, responsable e informada sobre la continuación o no de sus embarazos dentro de las primeras 12 semanas, contribuye a lograr un marco normativo acorde con la normativa internacional de derechos humanos, al mismo tiempo de homologar nuestra norma constitucional al estándar más alto en la materia.

    Por lo anteriormente expuesto, atendiendo a la obligación constitucional del Estado Mexicano de promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de las mujeres del que México forma parte, me permito someter a esta Soberanía, la siguiente:

     

     

     

     

     

     

     

    INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 4 DE LA CONSTITUCIÓN

    DECRETO

    ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

    Artículo 4.- 

    Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. En ejercicio del derecho humano a la salud, toda mujer tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre la interrupción voluntaria del embarazo, siempre y cuando lo haga dentro de las primeras doce semanas de gestación. La Ley definirá las bases y modalidades para el ejercicio de este derecho, el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

     

     

     

    T R A N S I T O R I O S

    ARTÍCULO PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

     

     

     

    SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ

     

     

     

     

    Salón de Sesiones de la Comisión Permanente,

    a 01 de agosto de 2018.

     

    [1] Véase. División de Población de Naciones Unidas, Políticas del Aborto en el Mundo 2013 (tabla con las políticas de aborto en todos los países del mundo).

    [2] Ídem.

    [3] Véase. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones Finales sobre Perú, CEDAW/C/PER/CO/7-8 (2014), párr. 36; Declaración sobre salud y derechos sexuales y reproductivos: Revisión del CIPD Más allá del 2014 (2014).

    [4] Véase. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, L.C. v. Perú, CEDAW/C/50/D/22/2009, párr. 8.15.

    [5] Véase. Comité de Derechos Humanos, K.L. v. Perú, CCPR/C/85/D/1153/2003, párr. 6.4; V.D.A. v. Argentina, CCPR/C/101/D/1608/2007, párr. 9.3.

    [6] Véase.K.L. v. Perú, párr. 6.3; V.D.A. v. Argentina, párr. 9.2

    [7] Op. cit.L.C. v. Perú, CEDAW/C/50/D/22/2009, párr. 9(b)(i).

    [8] Observación General 28, párr. 11.

     

    [9] Véase.Comité de los Derechos del Niño, Observaciones Finales sobre Chad, CRC/C/15/Add.107 (1999), párr. 30.

    [10] Véase.Comité de Derechos Humanos, Observaciones Finales sobre Guatemala, CCPR/C/GTM/CO/3 (2012), párr. 20; Panamá, CCPR/C/PAN/CO/3 (2008), párr. 9; Comité contra la Tortura, Observaciones Finales sobre Perú, CAT/C/PER/CO/4 (2006), párr. 23; Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones Finales sobre Sri Lanka, A/57/38 (2002), párr. 283.También véase.Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones Finales sobre Angola, CEDAW/C/AGO/CO/6 (2013), párr. 32(g); Comité de Derechos Humanos, Observaciones Finales sobre República Dominicana, CCPR/C/DOM/CO/5 (2012), párr. 15; Filipinas, CCPR/C/PHL/CO/4 (2012), párr. 13; Comité de los Derechos del Niño, Observaciones Finales sobre Chile, CRC/C/CHL/CO/3 (2007), párr. 56; Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observaciones Finales sobre Costa Rica, E/C.12/CRI/CO/4, (2008), párr. 46; Chile, E/C.12/1/Add.105 (2004), párr. 53; Nepal, E/C.12/1/ Add.66 (2001), párr. 55.

    [11] Véase.Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, Observaciones Finales sobre República Dominicana, CEDAW/C/DOM/CO/6-7 (2013), párr. 37(c); Comité de los Derechos del Niño, Observaciones Finales sobre Costa Rica, CRC /C/CRI/CO/4 (2011), párr. 64(c); Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observaciones Finales sobre el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, E/C.12/GBR/CO/5 (2009), párr. 25.

    [12] Véase.Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Observaciones Finales sobre Austria, CRPD/C/AUT/CO/1 (2013), párrs. 14-15.

    [13] Op. cit. V.D.A. v. Argentina, CCPR/C/101/D/1608/2007, párr. 9.2.

    [14] Op. cit.K.L. v. Perú, CCPR/C/85/D/1153/2003, párr. 6.3.

     

    [15] Cfr.LAMAS, Marta, “La despenalización del aborto en México, Nueva Sociedad No 220, marzo-abril de 2009. Disponible en Internet: http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/22841.pdf

    [16] AMPARO EN REVISIÓN 1388/2015, Proyecto Ministro Ponente: Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Disponible en Internet: https://www.scjn.gob.mx/Primera_Sala/Asuntos%20Lista%20Oficial/AR-1388-2015-160616.pdf

    [17] Ídem.

    [18] Ídem.

    [19] Ídem.

  • Iniciativas

    Iniciativa por la que se adicionan los artículos 10 Quintus y 10 Sextus de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que tiene por objeto crear la Comisión de Investigación para la Justicia y la Verdad.

    SENADOR ERNESTO CORDERO ARROYO.
    PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA
    H. COMISIÓN PERMANENTE.

    PRESENTE:

     

    La que suscribe ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ, Senadora de la República a la LXIII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que se refiere al funcionamiento de la Comisión Permanente, somete a la consideración del Pleno de esta Soberanía la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 10 QUINTUS Y 10 SEXTUS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (PARA ESTABLECER LA COMISIÓN DE INVESTIGACIÓN PARA LA VERDAD Y LA JUSTICIA SOBRE LOS HECHOS DEL CASO IGUALA), al tenor de la siguiente:

     

    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

     

    El pasado lunes la presidencia de la República señaló a través del consejero jurídico, Misha Leonel Granados Fernández, que la Comisión de la Verdad para el caso Iguala que mandata la resolución del amparo 2014/2017 del Primer Tribunal Colegiado del Decimonoveno Circuito “no tiene sustento normativo para su existencia y operación”.

     

    Dicha declaración se da en el marco de una resolución del pasado sábado 18 de agosto del Tercer Tribunal Unitario del Décimo Noveno Circuito Judicial, a cargo del Magistrado Sabino Pérez García y con sede en Reynosa, Tamaulipas, que publicó un acuerdo mediante el cual considera “fundado el incidente de imposibilidad jurídica promovido por la Procuraduría General de la República” en contra de la sentencia dictada por el Primer Tribunal Colegiado del mismo Circuito judicial, que había ordenado la creación de una Comisión de Investigación para la Justicia y la Verdad, como mecanismo extraordinario para investigar el paradero de los estudiantes normalistas desaparecidos desde 2014.

     

    Tanto la resolución del Juez del Tercer Tribunal Unitario como las declaraciones del Consejero Jurídico son totalmente irresponsables y demuestran la negativa absoluta del compromiso que hizo este Gobierno con las víctimas de buscar a todas y todos los desaparecidos.

     

    Por el contrario, y como lo señalan los abogados de las víctimas se utiliza toda la fuerza del Estado, “no a la búsqueda de los desaparecidos, sino al combate de una sentencia innovadora de un tribunal que asumió a cabalidad su rol de contrapeso democrático” y que se ajusta a los estándares internacionales en materia de derechos humanos.

     

    Lo que estamos presenciando es una evasión del Ejecutivo Federal de asumir sus responsabilidades y someter a los tribunales del Poder Judicial de la Federación a una presión política ya que no es cierto, como argumenta el Ejecutivo que la ejecutoria invada facultades competenciales del Ejecutivo Federal.

     

    Recordemos que la resolución del Primer Tribunal Colegiado del Decimonoveno Circuito ordenó reponer la investigación sobre el Caso Iguala, ya que la indagatoria realizada por la Procuraduría General de la República no fue pronta, efectiva, independiente ni imparcial, por tanto ordenaron la creación de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia, misma que debe seguir el modelo para la Investigación Legal de Ejecuciones Extralegales, Arbitrarias y Sumarias, conocido como Protocolo de Minnesota. Dicha comisión se debe integrar por representantes de los familiares, por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y el Ministerio Público de la Federación, y también podrán pedir la intervención de peritos y especialistas nacionales y extranjeros, además estarán excluidos de participar en la comisión los peritos o especialistas que presten sus servicios al aparato de gobierno, a menos que los padres de los 43 o la CNDH lo soliciten, quienes además determinarán las líneas de investigación y pruebas a practicarse.

     

    La sentencia también establece que la Comisión de Investigación de la Verdad tendrá libre e inmediato acceso a todo centro de detención y a cada una de sus dependencias, así como a todo lugar que estimen pertinente, en especial, donde haya motivos para creer que están, estuvieron o se puedan encontrar los estudiantes desaparecidos, o vestigios que aporten información sobre su paradero; incluso lugares sujetos a la jurisdicción militar o castrense.

     

    Además en la propia sentencia le solicita al Congreso de la Unión que considere un presupuesto para que la Comisión de la Verdad pueda operar y recomienda al Estado entregar una indemnización parcial a los familiares de los estudiantes desaparecidos para hacerle frente a los gastos que han tenido que realizar como parte de la búsqueda que iniciaron tras la desaparición y los procesos jurídicos que han tenido que enfrentar ante la incapacidad del Estado para ofrecer respuesta a la demanda de justicia. Además, la resolución establece de manera clara y precisa que el Estado no quedaría liberado de su deber de seguir enfocando todos los esfuerzos institucionales hasta encontrar a los estudiantes desaparecidos, lograr el total esclarecimiento de los hechos, el procesamiento y sanción de todos los responsables, y desde luego, la integral reparación de los daños a todas las víctimas.

     

    Es evidente la falta de voluntad política por parte de las autoridades federales de que la verdad del caso Iguala no se conozca, traicionando con ello el compromiso del Gobierno Federal de buscar a todas las personas desaparecidas.

     

    Por tanto, la iniciativa que ponemos a la consideración de esta Soberanía propone que la Comisión de Investigación para la Justicia y la Verdad que mandató crear la sentencia del Primer Tribunal Colegiado del Decimonoveno Circuito se encuentre prevista en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ello con la finalidad de evitar argumentos como el de la imposibilidad de su creación o peor aún, aquél que sostiene que invade facultades competenciales del Ejecutivo federal.

     

    Consideramos que el derecho a la verdad y la justicia de las víctimas no debe regatearse, por el contrario el Estado debería estar preocupado por cumplir sus compromisos y las observaciones que en el ámbito internacional tiene por graves violaciones a los derechos humanos.

     

    En mérito de los expuesto se somete a la consideración de esta Soberanía la siguiente:

     

    INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONAN LOS ARTÍCULOS 10 QUINTUS Y 10 SEXTUS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

     

    ARTÍCULO ÚNICO. Se adicionan los artículos 10 quintus y 10 sextus a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para quedar como sigue:

     

     

    Artículo 10 quintus. La Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia es un órgano con autonomía técnica y operativa para investigar, conocer el paradero, la verdad, perseguir y consignar los hechos que la ley considera como delitos de los hechos ocurridos la noche del 26 y la madrugada del 27 de septiembre del año dos mil catorce en Iguala Guerrero, y que llevaron a la desaparición de cuarenta y tres estudiantes de la Escuela Normal Isidro Burgos de Ayotzinapa.

     

    La Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia para el desarrollo de sus funciones se auxiliará de la unidad administrativa en materia de Servicios Periciales, la cual, en su caso, deberá dar trámite y desahogo al peritaje solicitado en el término que al efecto establezca el Ministerio Público y que resulte acorde con la complejidad del peritaje a realizar, sin perjuicio de poder acudir a peritajes internacionales.

     

    La Comisión Nacional de Búsqueda coadyuvará en la búsqueda y localización de los cuarenta y tres estudiantes desaparecidos de la Escuela Normal Isidro Burgos de Ayotzinapa, en coordinación con la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia para garantizar en favor de las víctimas, familiares y ofendidos del delito los derechos reconocidos por el orden jurídico nacional e internacional de los derechos humanos, en los términos de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.

     

    En términos de la fracción II del apartado C del artículo 20 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, las víctimas o los ofendidos tienen derecho a participar activamente en la investigación, a ofrecer pruebas, a que estas sean recibidas y desahogadas, a recibir asesoría jurídica, ser informados del desarrollo del proceso penal, recibir atención médica y psicológica, medidas para su seguridad y auxilio; así como para la reparación del daño

     

    El titular de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia, al igual que su personal de confianza, agentes del Ministerio Público de la Federación, agentes de la Policía Federal Ministerial y peritos miembros del Servicio Profesional de Carrera o de designación especial estarán sujetos a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como al régimen especial de la materia previsto en esta ley. Su actuación será fiscalizada por la Auditoría Superior de la Federación, la Visitaduría General y el Órgano Interno de Control, conforme a sus respectivas competencias.

     

    El titular de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia elaborará su anteproyecto de presupuesto para enviarlo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público por conducto de la Procuraduría General de la República, para que se integre en el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondiente que envíe para su aprobación a la Cámara de Diputados, la cual identificará el monto aprobado para el respectivo ejercicio fiscal.

     

    Artículo 10 sextus. la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia contará con las siguientes atribuciones:

     

    1. Ejercer las atribuciones que la Constitución, las leyes, los Reglamentos y demás disposiciones jurídicas confieren al Ministerio Público de la Federación en lo relativo a los hechos que la ley considera como delitos;

     

    1. Auxiliarse con la Comisión Nacional de Búsqueda y demás autoridades que establece la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, para su efectiva coordinación.

     

    III. Nombrar, previo acuerdo con el Procurador General de la República, a los titulares de las unidades administrativas y direcciones generales de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia, en cuyo caso, el nombramiento y su remoción serán exclusivos del titular;

     

    1. Contar con los agentes del Ministerio Público de la Federación y policías de investigación, miembros del servicio profesional de carrera, que le estarán adscritos y resulten necesarios para la atención de los casos que correspondan a la Comisión, sobre los que ejercerá mando directo en términos de lo dispuesto por esta ley y su reglamento.

     

    Para los efectos de lo dispuesto en esta fracción presentará solicitud debidamente sustentada y justificada ante el Consejo de Profesionalización, que resolverá lo conducente procurando que se guarde un equilibrio y proporcionalidad en la asignación del personal ministerial considerando los requerimientos operacionales de las diversas unidades administrativas y órganos desconcentrados de la institución y la disponibilidad presupuestaria;

     

    1. Proponer al Procurador General de la República el nombramiento de los agentes del Ministerio Público por designación especial que reúnan amplia experiencia profesional en la que se investiga;

     

    1. Coordinar y supervisar la actuación de la policía de investigación en los términos de lo dispuesto en el artículo 21 Constitucional;

     

    1. Diseñar e implementar estrategias y líneas de acción e investigación;

     

    VII. Implementar planes y programas destinados a detectar la comisión de los hechos. Dichos planes y programas deberán ser aprobados por el Procurador General de la República en acuerdo con los familiares de las víctimas;

     

    VIII. Emitir los acuerdos, circulares, instructivos, bases y demás normas administrativas necesarias que rijan la actuación de la Comisión de la Verdad en el ámbito de su competencia.

     

    1. Fortalecer e implementar, en el ámbito de sus atribuciones mecanismos de cooperación y colaboración con autoridades de los tres órdenes de gobierno para la investigación;

     

    1. Requerir a las instancias de gobierno la información que resulte útil o necesaria para sus investigaciones, la que por ningún motivo le podrá ser negada, incluso anteponiendo el secreto bancario, fiduciario o cualquiera otro de similar naturaleza;

     

    1. Conducir la investigación para la obtención de datos o medios de prueba vinculados a hechos que se investigan;

     

    XII. Dirigir, coordinar y realizar la investigación de los hechos que presuntamente constituyan delitos del fuero federal en materia de su competencia y del orden común, en los que el ministerio público ejerza la facultad de atracción, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables;

     

    XIII. Promover la extinción de dominio de los bienes de los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, o dueños beneficiarios o beneficiario controlador, cuando estos bienes estén vinculados con hechos que la Comisión de la Verdad considera como delitos materia de la investigación;

     

    XIV. Decidir responsablemente sobre el destino de los recursos que le sean asignados, a fin de cubrir todas las necesidades que surjan en el desempeño de sus facultades; y

     

    XVI. Las demás que en su caso le confieran otras disposiciones legales aplicables.

     

     

     

     

     

     

     

     

    TRANSITORIOS.

     

    PRIMERO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

     

    SEGUNDO. A la entrada en vigor del presente Decreto, el Ejecutivo Federal contará con 20 días para designar al titular de la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia.

     

    TERCERO. El Gobierno Federal deberá hacer las previsiones presupuestales necesarias para la operación del presente Decreto y establecer una partida presupuestal específica en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el siguiente ejercicio fiscal a su entrada en vigor.

     

     

    Salón de sesiones de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unión a los 25 días del mes de julio de 2018.

     

     

     

     

     

     

     

    SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ.

  • Iniciativas

    Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 76, 89 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Artículo Décimo Octavo Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 02 de febrero de 2014

    SEN. ERNESTO CORDERO ARROYO

    PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA

    COMISIÓN PERMANENTE

    DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN

    PRESENTE

     

    Quien suscribe,  Angélica de la Peña Gómez, Senadora de la República a la LXIII Legislatura e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, con fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 55, Fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que respecta al funcionamiento de la Comisión Permanente, someto a la consideración de esta Asamblea la siguiente Iniciativa con Proyecto de Decreto al tenor de la siguiente:

     

    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

    La creación de una Fiscalía General de la República capaz de realizar investigaciones independientes y eficaces, además de ser un requisito indispensable para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas del delito y de violaciones a derechos humanos, constituye uno de los retos más relevantes de nuestro tiempo, en aras de apuntalar el Estado de derechos y hacer frente a la debilidad institucional que condiciona el ejercicio de gobierno y amenaza la convivencia social.

    De ahí la importancia que ha adquirido en los últimos meses el debate público sobre los mecanismos de participación de los distintos poderes ·en los procesos de designación y remoción de fiscales; o bien, sobre la exigencia social que demanda de manera cada vez más enérgica una actuación verdaderamente autónoma, imparcial y efectiva de las instituciones encargadas de procurar justicia. En el fondo, lo que subyace es una discusión trascendental sobre la viabilidad y la vigencia de nuestra democracia.

    Por ello, estamos obligados a explorar todas las formulas existentes para asegurar que las decisiones que tomemos en cuanto a la integración y funcionamiento de la Fiscalía General de la República, atiendan a las necesidades y características particulares de un país como el nuestro.

    Son dos las variables que el día de hoy, a diferencia de lo que acontecía apenas hace un par de meses, generan condiciones inmejorables para la consecución de este objetivo y el cumplimiento de esta demanda social:

    La primera de estas variables es la elección de un nuevo gobierno, el cual,  aún a pesar de su propuesta de designar directamente a una terna, deberá entender que la exigencia social es que la persona que asuma la titularidad de la Fiscalía General de la Nación sea completamente autónoma e independiente, sin ningún tipo de lazo o nexo con el Presidente. Y la segunda, es la sentencia que el pasado 4 de junio de 2018 emitió un Tribunal Colegiado de Tamaulipas ordenando reponer el procedimiento del “Caso Ayotzinapa” y crear la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia (Caso Iguala).

    En esta sentencia histórica y sin precedente, los magistrados concedieron la protección de la justicia federal a los quejosos, para efecto de reponer el procedimiento y requerir al Ministerio Público de la Federación que presente dictámenes elaborados por peritos independientes que cumplan con lo previsto en el Protocolo de Estambul; en caso de no presentarlos con las exigencias del Protocolo, se determinó que hay indicios suficientes para presumir que las confesiones e imputaciones en contra de coinculpados fueron obtenidas mediante tortura.

    Con relación a la investigación del “Caso Ayotzinapa”, se estableció que la misma no fue pronta, efectiva, independiente ni imparcial por parte de la Procuraduría General de la República, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como los Protocolos adoptados por la Organización de las Naciones Unidas. En consecuencia, ante las graves violaciones a los derechos humanos, como lo son la tortura, desaparición forzada de personas y ejecuciones extrajudiciales, y debido a que se ordenó investigar la participación de autoridades de los tres niveles de gobierno, aunado a que en México no se cuenta con una Fiscalía independiente, se determinó crear la Comisión de Investigación para la Verdad y la Justicia (Caso Iguala).

    Por lo tanto, hoy más que nunca, resulta indispensable tomar en cuenta lo siguiente: de acuerdo con el Informe denominado “Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia: Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas”, publicado por la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos (CIDH) el 05 de diciembre de 2013, “e/ grado de independencia de las fiscalías en relación con otros órganos del poder público es un factor determinante que encuentra expresiones diversas en los distintos Estados del hemisferio”[1].

    En el Informe de referencia se describe que hay. Estados que cuentan con una Fiscalía o Ministerio Público que funciona como un órgano independiente con autonomía funcional y autarquía financiera[2].

    En otros Estados, la Fiscalía forma parte de la rama o Poder judicial[3], con autonomía administrativa y presupuestal en algunos casos[4]. Asimismo, en un número importante de Estados, la Fiscalía o Procuraduría está situada en el Ejecutivo, pero el grado de vinculación es diverso.

    En algunos Estados, es un organismo identificado con el Ejecutivo[5] o adscrito jerárquicamente al Ejecutivo[6]. En otros, si bien está situado constitucionalmente en el Ejecutivo, la norma que lo crea establece que no está sujeto en el ejercicio de sus funciones a la dirección o al control de ninguna otra persona o autoridad[7]. Finalmente, en algunos otros Estados, la Fiscalía tiene su origen en el órgano Legislativo y rinde cuentas a este órgano[8].

    Al respecto, la CIDH señala que el derecho internacional se ha referido a la importancia de que las investigaciones y, a un nivel más amplio, las actividades relacionadas con la persecución del delito, sean independientes e imparciales como medio para garantizar el acceso a la justicia de las víctimas del delito.

    La CIDH también ha destacado la importancia de que las investigaciones de violaciones de derechos humanos, además de inmediatas y exhaustivas, sean independientes e imparciales[9] y la Relatoría de la ONU ha resaltado la importancia de garantizar que las y los fiscales puedan llevar a cabo su propia labor de modo independiente, autónomo e imparcial[10].

    La CIDH considera que la relación de dependencia que puedan tener las fiscalías respecto de otros órganos puede tener un impacto en su actuación independiente, tanto en la efectividad e impulso en las investigaciones como en la decisión de ejercicio de la acción penal o archivo de la investigación así como las implicaciones que tenga en el debido proceso.

    Es por ello que en el derecho internacional existen algunos criterios generales que permiten identificar la independencia institucional de la cual deben gozar las fiscalías públicas para garantizar que realicen de manera efectiva y compatible con los estándares de derechos humanos su respectivo rol en el acceso a la justicia y garantía del debido proceso.

    En lo que respecta a la relación de las fiscalías con el Poder Ejecutivo, la CIDH recuerda que la Relatoría Especial de las Naciones Unidas ha señalado la necesidad de garantizar la autonomía del Ministerio Público respecto de dicho poder, en virtud de que puede minar la confianza y credibilidad de la autoridad a la que se encomienda investigar los delitos de forma objetiva[11].

    Dicha autonomía, por ejemplo, se expresa según el Consejo de Europa en que se garantice que la naturaleza y el alcance de los poderes del Gobierno con respecto al Ministerio Público se establezcan en forma precisa por ley, y el Gobierno ejerza sus competencias de una manera transparente, de conformidad con los tratados internacionales, la legislación nacional y los principios generales del derecho[12].

    Así, por ejemplo, en el caso donde las Fiscalías estuvieran adscritas al Ejecutivo, el Consejo de Europa ha recomendado que cuando el Gobierno dicte instrucciones de carácter general, esas instrucciones deberían ser por escrito y publicadas de manera adecuada. Si las instrucciones son para elevar un caso específico a juicio, estas instrucciones deben contener las garantías adecuadas de transparencia y equidad conforme a la legislación nacional[13]. Asimismo, las instrucciones de no investigar en un caso concreto deberían estar prohibidas[14].

    Sin perjuicio de lo anterior, en .los países en los cuales la Fiscalía se encuentre adscrita al poder ejecutivo, aun cuando la subordinación a la autoridad en algunos Estados pudiera ser más una cuestión de principio que una realidad, en el sentido de que el poder ejecutivo evite en la práctica injerirse en los casos individuales o las decisiones de funcionamiento[15] la CIDH considera que en los casos de violaciones de derechos humanos, los riesgos que presenta este modelo se incrementan cuando las Fiscalías deben iniciar investigaciones contra miembros del Ejecutivo, por la injerencia directa o indirecta que puede provenir de esta rama del Poder.

    Al respecto, la CIDH en el caso La Cantuta vs. Perú, verificó que la Comisión de la Verdad y Reconciliación del Perú había encontrado que el Ministerio Público “no cumplía con su deber de investigar adecuadamente los crímenes por su falta de independencia frente al Poder Ejecutivo”[16].

     

     

    Asimismo, la CIDH ha señalado en sus informes de país que cuando la Fiscalía depende del Ejecutivo y tiene el monopolio exclusivo y excluyente del ejercicio de la acción penal, esta circunstancia ha generado, en no pocos casos, distorsiones, abusos y manipulaciones que no han podido solucionarse por la vía jurisdiccional. Así, en su visita a México, la Comisión insistió en la importancia de desarrollar la independencia, autonomía e imparcialidad que debe gozar el Ministerio Público respecto del Ejecutivo[17].

    Por otro lado, en lo que respecta a la relación de la Fiscalía respecto del poder legislativo, la CIDH nota que la Declaración de Burdeos indica de manera específica que el Parlamento no debe “intentar influenciar indebidamente las decisiones del ministerio público relativas a un asunto concreto, para determinar el modo de actuar en un determinado caso, u obligar al ministerio público a modificar su decisión”[18].

    La CIDH es de la opinión de que, atendiendo a los riesgos que conlleva a una investigación independiente, los Estados deben garantizar que las Fiscalías no se encuentren subordinadas a los órganos parlamentarios, y dicha subordinación no debe reflejarse inclusive en cualquier tipo de condicionamiento por parte del parlamento relacionado con la asignación de su presupuesto.

    Asimismo, en cuanto a los marcos normativos que establecen la rendición de cuentas del o la Fiscal General ante el parlamento, la Comisión de Venecia ha recomendado que los Estados descarten la posibilidad de que el Fiscal General rinda cuentas al Parlamento en los casos individuales en que se emprendan o no acciones judiciales a fin de evitar un menoscabo en la investigación independiente debido a que los fiscales tomen decisiones institucionales sólo con el objetivo de gozar de popularidad en el Parlamento[19].

    Finalmente, en lo que se refiere a la independencia respecto del Poder Judicial, la CIDH observa que de conformidad con /as Directrices sobre la Función de /os Fiscales uno de los primeros aspectos a tomar en cuenta en la dimensión institucional de las fiscalías es que “[e]l cargo de fiscal [debe] estar [ … ] estrictamente separado de· las funciones judiciales”[20].

    Esta diferenciación a juicio de la Relatora de la ONU radica en la necesidad de que el público perciba que los fiscales y jueces desempeñan funciones diferentes para que exista una confianza pública en el funcionamiento adecuado del Estado de Derecho, la cual está mejor garantizada cuando cada institución del Estado respeta la esfera de competencia de las demás. La anterior separación es fundamental para que sea observado el principio de igualdad entre una y otra función y en la administración imparcial de la justicia[21].

    La CIDH considera que la separación de las funciones de jueces respecto de las de fiscales se logra de la forma más efectiva a través de la separación institucional de las Fiscalías respecto del Poder judicial, la cual permite a los justiciables tener claridad en cuanto a que los actos del fiscal que afectan a los derechos humanos, como el registro y la detención, estarán bajo el control debido de las y los jueces quienes actuarán de una manera independiente y nunca en colusión con los propios fiscales o ministerios públicos[22]. De allí que la Comisión considere conveniente que los Estados separen institucionalmente a las fiscalías de los poderes judiciales.

    En vista de lo expuesto, la CIDH, al igual que la Relatoría de Naciones Unidas, ha insistido en que la falta de independencia institucional de la Fiscalía puede minar la credibilidad de la autoridad investigadora y socavar la confianza pública en la administración de justicia[23]. Por lo tanto, la CIDH es de la opinión de que al efecto de evitar los riesgos para una actuación independiente las fiscalías en principio, no deberían formar parte de ningún otro Poder y dicha independencia debería ser asegurada constitucionalmente.

    Con estos antecedentes y modelos como referentes, el objeto de la presente iniciativa es aportar un modelo alternativo a la discusión que tiene lugar en nuestro país, en un momento histórico particular en el que han quedado expuestas las problemáticas concretas que derivan de la participación directa del Poder Ejecutivo en el proceso de designación y remoción de las personas titulares de los órganos de procuración de justicia.

    Por un lado, las propuestas del ejecutivo comprometen y condicionan el voto de la representación parlamentaria del partido en el gobierno, y sujetan parte de la decisión del Poder Legislativo a la voluntad del Ejecutivo. En nuestra perspectiva, es mejor si solo el poder legislativo, que es un poder plural y representativo, decide ·si designa o remueve a un fiscal sin intervención de otro poder.

    Por ello, la premisa fundamental de la que parte esta iniciativa es la de eliminar por completo la influencia y participación del Poder Ejecutivo como condición necesaria para garantizar la autonomía e independencia y sentar las bases para un nuevo esquema de control político constitucional que no esté subordinado al conflicto entre poderes.

    Tal y como lo establecen los párrafos 8 y 9 de la Declaración de Burdeos, el ministerio público es una autoridad independiente, que ha de actuar con arreglo a la ley, al más alto nivel.

    En un Estado democrático, ni el Parlamento, ni ninguna instancia gubernamental, pueden intentar influenciar indebidamente las decisiones del ministerio público relativas a un asunto concreto, para determinar el modo de actuar en un determinado caso, u obligar al ministerio público a modificar su decisión.

    La independencia del ministerio público, es imprescindible para permitirle cumplir su misión. Ésta refuerza su papel en el Estado de derecho y en la sociedad, y representa también una garantía para que el sistema judicial funcione con imparcialidad y eficacia y para que todos los efectos beneficiosos que cabe esperar de la independencia de los jueces sean efectivos A semejanza de la independencia que es propia de los jueces, la independencia que debe reconocerse al ministerio público, no constituye una prerrogativa o un privilegio concedido en interés de sus miembros, sino una garantía para una justicia equitativa, imparcial y eficaz que protege los intereses públicos y privados de las personas afectadas.

    La misión del fiscal, que puede caracterizarse por los principios de legalidad o de oportunidad de las actuaciones, difiere, según el sistema existente en cada Estado, en función del lugar que ocupa el ministerio público en el paisaje institucional y en el procedimiento penal.

    En este contexto, proponemos que sea el poder legislativo, a través del Senado, el órgano facultado para nombrar y remover a la persona titular de la Fiscalía General de la República, de conformidad con lo que establezca el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución; que la persona titular de la Fiscalía General dure en su encargo siete años, sin posibilidad de reelección, y que pueda será designado y removido conforme a lo siguiente:

    La persona titular de la Fiscalía General de la República será designada por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República. La ley determinará los procedimientos y los plazos a seguir para integrar y procesar las propuestas que se presenten ante la propia Cámara.

    La elección de la persona titular de la Fiscalía General de la República se ajustará a un procedimiento de consulta pública que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.

    La persona titular de la Fiscalía General solo podrá ser removida de sus funciones con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, por las causas graves que establezca la ley o en los términos del Título Cuarto de esta Constitución.

    Las ausencias de la persona titular de la Fiscalía General serán suplidas en los términos que determine la ley. En los recesos del Senado, la Comisión Permanente lo convocará de inmediato a sesiones extraordinarias para la designación de la persona titular de la Fiscalía General.

    La Fiscalía General contará, al menos, con las fiscalías especializadas en materia de delitos electorales, de combate a la corrupción y contra violaciones graves a derechos humanos, cuyos titulares serán nombrados y removidos por la persona titular de la Fiscalía General de la República, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, en el plazo y bajo los procedimientos que fije la ley.

    La ley establecerá las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, la cual se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos. La persona titular de la Fiscalía General presentará anualmente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Unión un informe de actividades. Comparecerá ante cualquiera de las Cámaras cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión. La persona titular de la Fiscalía General de la República y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.

    Para la etapa de transición, proponemos que los titulares de las fiscalías nombrados en términos del presente transitorio durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, a propuesta del Procurador General de la República. Por lo anteriormente expuesto, sometemos a la consideración de esta Asamblea, el siguiente:

    PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 102 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO EL ARTÍCULO DÉCIMO OCTAVO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN, ADICIONAN Y DEROGAN DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EN MATERIA POLÍTICA-ELECTORAL, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 02 DE FEBRERO DE 2014.

     

    ARTÍCULO ÚNICO. Se REFORMAN los artículos 76, 89 y 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el Artículo Décimo Octavo Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 02 de febrero de 2014, para quedar como sigue:

    Artículo 76.

    I a XII …

    XIII. Nombrar y remover a la persona titular de la Fiscalía General de la República, de conformidad con el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución, y

    Artículo 89. …

    I a VIII. …

    1. Se deroga.

    X a XX… Artículo 102.-

    A.-…

    Para ser persona titular de la Fiscalía General de la República se requiere: tener el pleno goce y ejercicio de la ciudadanía mexicana; tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación; contar, con antigüedad mínima de diez años, con título profesional de licenciado en derecho y experiencia verificable de al menos cinco años en materia penal; gozar de buena reputación , y no haber sido condenado por delito doloso; presentar sus declaraciones de intereses, patrimonial; fiscal y de posible conflicto de intereses, de forma previa a su nombramiento; no haber tenido candidatura ni haber desempeñado cargo alguno de elección popular o cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los últimos cuatro años anteriores a la designación; no haber sido titular de alguna secretaría de Estado, subsecretario u oficial mayor en la administración pública federal o estatal, ni haber sido titular de la jefatura de Gobierno de la Ciudad de México, de gubernatura de entidad federativa alguna, ni secretaría de gobierno o consejería de la judicatura, a menos que se haya separado de su cargo con un año antes del día de su designación; y en el ejercicio de su encargo no haber sido objeto de recomendaciones de los organismos de defensa de los derechos humanos.

     

    La persona titular de la Fiscalía General durará en su encargo siete años, sin posibilidad de reelección, y será designado y removido conforme a lo siguiente:

     

    I.- La elección de la persona titular de la Fiscalía General de la República se ajustará a un procedimiento de consulta pública que deberá ser transparente, en los términos y condiciones que determine la ley.

    El Senado contará con treinta días para llevar a cabo las comparecencias de las personas propuestas, formular la terna que pondrá a consideración del Pleno y elegir a la persona titular de la Fiscalía General de la República por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

    En los recesos del Senado, ante la ausencia definitiva de la persona titular de la Fiscalía General, la Comisión Permanente lo convocará de inmediato a sesiones extraordinarias para su designación.

    II.- La persona titular de la Fiscalía General solo podrá ser removida de sus funciones con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, en los términos del Título Cuarto de la Constitución y en los siguientes casos:

    1. a) Cuando transgreda en forma grave o reiterada las disposiciones contenidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Leyes Federales, cuando cause perjuicios graves a la sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones;
    2. b) Por cometer violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos;
    3. c) Incumplir de manera notoria o reiterada con las obligaciones establecidas en la presente Constitución;
    4. d) Atacar a la forma de gobierno republicano representativo y local;
    5. e) Ataque a las instituciones democráticas;
    6. f) Utilizar, en beneficio propio o de terceros, la información de que disponga en razón de su cargo, así como divulgar tal información en términos distintos a los autorizados por esta Constitución;
    7. g) Participar en actos partidistas en representación de la Fiscalía;
    8. h) No excusarse de participar en las tomas de decisiones en las que sus intereses personales se encuentren en conflicto, en los términos establecidos en esta Constitución y las Leyes.

    III. Las ausencias de la persona titular de la Fiscalía General serán suplidas por la persona titular de la Fiscalía de procedimientos penales y amparo.

    La Fiscalía General contará, al menos, con las fiscalías especializadas en materia de delitos electorales, de combate a la corrupción, contra violaciones graves a derechos humanos y de procedimientos penales y amparo cuyos titulares serán nombrados y removidos por la persona titular de la Fiscalía General de la República, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, en el plazo y bajo los procedimientos que fije la ley.

    La ley establecerá las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, la cual se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.

    La persona titular de la Fiscalía General presentará anualmente a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de la Unión un informe de actividades. Comparecerá ante cualquiera de las Cámaras cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión.

    La persona titular de la Fiscalía General de la República y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.

    B.-…

    TRANSITORIOS

     

    PRIMERO al DÉCIMO SÉPTIMO.-…

    DÉCIMO OCTAVO.- A partir de la entrada en vigor del presente Decreto el Senado nombrará por dos terceras partes de sus miembros presentes al titular de la Fiscalía Especializada en Atención de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República.

    En el plazo de treinta días a partir de la entrada en vigor de este Decreto, el Procurador General de la República expedirá el acuerdo de creación de la fiscalía especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción y de la fiscalía especializada en materia de violaciones graves a derechos humanos, cuyo titular será nombrado por el Senado en los términos del párrafo anterior.

     

     

    Los titulares de las fiscalías nombrados en términos del presente transitorio durarán en su encargo hasta el treinta de noviembre de dos mil dieciocho, sin perjuicio de que puedan ser removidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República, a propuesta del Procurador General de la República.

    DÉCIMO NOVENO al VIGÉSIMO PRIMERO.-…

     

     

    Suscribe

     

     

     

     

     

    Sen. Angélica de la Peña Gómez

     

     

    Dado en el Salón de Sesiones de la Comisión Permanente, a los 04 días del mes de julio de 2018

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    [1] https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf

    [2] Por ejemplo, Constitución Nacional de la República Argentina, Convención Nacional Constituyente, 22 de agosto de 1994, artículo 120; Constitución Política de la República de Chile, adoptada en 1980, artículo 83; Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República de El Salvador, adoptada el 27 de abril de 2006, artículo 13; y Constitución Política de la República de Guatemala, adoptada el 31 de mayo de 1985, artículo 251 , y Decreto 40- 94, Ley Orgánica del Ministerio Publico de Guatemala, adoptada el 17 de noviembre de 1993, artículo 1.

    [3] Por ejemplo, Constitución Política de Colombia, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991, artículo 249; Ley 7 442, Ley Orgánica del Ministerio Público de Costa Rica, adoptada el 25 de octubre de 1994, artículo 1 y 3; y Constitución de Suriname (Grondwet van Suriname), adoptada el 30 de septiembre de 1987, artículo 133.

    [4] Por ejemplo, Constitución Política de Colombia, publicada en la Gaceta Constitucional No. 116 de 20 de julio de 1991 , artículo 249; y Ley 7442, Ley Orgánica del Ministerio Público de Costa Rica, adoptada el 25 de octubre de 1994, artículo 1 y 3.

    [5] Por ejemplo, Act to Establish the Department of Justice de Estados Unidos de América, promulgada el 22 de junio de 1870.

    [6] Por ejemplo, Decreto-Ley No. 15365 sobre el Ministerio Público · y Fiscal, adoptado el 21 de diciembre de 1982, artículo 1 (Argentina).

    [7] Por ejemplo, “Director of Public Prosecutions” Act, parte 3 de “The Act providing for conflict of interest rules, restrictions on election financing and measures respecting administrative transparency, oversight and accountability” de Canadá, promulgada el 12 de diciembre de 2006, artículo 3, conforme al cual existe un Director de Fiscalía autónomo designado por el Gobierno a propuesta del Procurador Gener~l, quien es, a su vez, Ministro de Justicia. Están situadas en el Ejecutivo, con un Procurador General y un Director de Fiscalía, entre otras, las Procuradurías de: Antigua y Barbuda, Constitución de Antigua y Barbuda (The Constitution of Antigua and Barbuda), adoptaba el 7 de noviembre de 1981, artículos 82 y 87; Constitución de Barbados (The Constitution of Barbados), adoptada el 22 de noviembre de 1966, artículos 72, 79 y 101; Constitución · de Belice (The Constitution of Belize), adoptada el 21 de septiembre de 1981, artículos 42 y 50; Constitución de la Commonwealth the Dominica (The Constitution of the Commonwealth of Dominica), adoptada en 1978, artículos 71, 72 y 88; Constitución de Guyana (Constitution of Guayana) adoptaba el 6 de octubre de 1980, artículos 112 y 116; y Constitución de Jamaica (The Constitution of Jamaica), adoptada el 24 de julio de 1962, artículos 79 y 94. Forma también parte del Ejecutivo la Procuraduría de México, Ley orgánica de la procuraduría general de la república, publicada en el Diario Oficial de la Federación el29 de mayo de 2009, Última reforma publicada DOF 14-06-2012, artículos 1 y 2.

    [8] Por ejemplo, Constitución Política de la República de Cuba, adopta el 15 de febrero de 1976, artículos 75 y 129.

    [9] Corte IDH. Caso Cantora! Huamaní y García Santa Cruz Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 10 de julio de 2007. Serie C No. 167, párr. 132 y 133. Entre otros instrumentos internacionales, Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, artículo 12; Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, artículo 12.1 ; y Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias, Recomendada por el Consejo Económico y Social en su resolución 1989/65, de 24 de mayo de 1989, principio 9.

    [10] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. NHRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 26.

    [11] Naciones Unidas. Consejo de derechos humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados, Gabriela Knaul, Misión a México, A/HRC/17/30/Add.3, 18 de abril de 2011, párr.16, donde la Relatora Especial dice: “El Procurador General de la República, quien preside al Ministerio Público Federal, es designado por el titular del Ejecutivo Federal-con la ratificación del Senado. Uno de los retos que enfrenta la procuración de justicia en México -tanto a nivel federal como local- es la falta de autonomía del Ministerio Público frente al Poder ejecutivo, lo cual puede minar la confianza y credibilidad de la autoridad a la que se le encomienda investigar los delitos de forma objetiva”. En un sentido similar, Corte IDH. Caso Anzualdo Castro Vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de Septiembre de 2009. Serie C No. 202, párr. 138

    [12] Consejo de Europa, Comité de Ministros. Recomendación Rec (2000) 19 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el papel del Ministerio Público en el sistema de justicia penal. Adoptada por el Comité de Ministros el 6 de octubre 2000 en la 724 a reunión de Ministros, párr.13, a) y b).

    [13] Consejo de Europa, Comité de Ministros. Recomendación Rec (2000) 19 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el papel del Ministerio Público en el sistema de justicia penal. Adoptada por el Comité de Ministros el 6 de octubre 2000 en la 724 a reunión de Ministros, párr.13, e) y d).

    [14] Consejo de Europa, Comité de Ministros. Recomendación Rec (2000) 19 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el papel del Ministerio Público en el sistema de justicia penal. Adoptada por el Comité de Ministros el 6 de octubre 2000 en la 724 a reunión de Ministros, párr.13, f).

    [15] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. NHRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 27.

    [16] Informe Final de la Comisión de la Verdad y la Reconcialiación, 2003, tomo VIII , Conclusiones Generales, párrs. 123-131 , disponible en http://www.cverdad.org.pe/ifinal/index. php citado en Corte IDH. Caso La Cantuta Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C No. 162, párr. 75.

    [17] CIDH. Informe sobre la situación de los derechos humanos en México, OEA/ Ser.L/11.100. Doc. 7 rev.1, Septiembre 24 de 1998, párr. 372.

    [18] Consejo Consultivo de Jueces Europeos y Consejo Consultivo de Fiscales Europeos. Declaración de Burdeos, sobre los jueces y fiscales en una sociedad democrática, Strasbourg, 8 décembre 2009, nota explicativa, párr. 26.

    [19] Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia). Informe sobre las normas europeas relativas a la independencia del sistema judicial: Parte 11 – el Ministerio Público. Adoptado por la Comisión de Venecia en su 85a reunión plenaria (Venecia, 17-18 de diciembre de 201 0), Estrasburgo, 3 de enero de 2011, párr. 42.

    [20] Naciones Unidas. Directrices sobre la Función de los Fiscales, Aprobadas por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990, directriz 1 O.

    [21] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 40.

    [22] 81 Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (Comisión de Venecia). Informe sobre las normas europeas relativas a la independencia del sistema judicial: Parte 11- el Ministerio Público. Adoptado por la Comisión de Venecia en su 85a reunión plenaria (Venecia, 17-18 de diciembre de 201 0), Estrasburgo, 3 de enero de 2011, párr. 73

    [23] Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 26.

  • Iniciativas

    Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 111 de la Ley de Migración

    SENADOR ERNESTO CORDERO ARROYO

    1. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA
      H. COMISIÓN PERMANENTE
      PRESENTE

    La suscrita, Senadora de la República e integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática a la LXIII Legislatura del H. Congreso de la Unión, con fundamento en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 55 Fracción II del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos por lo que respecta al funcionamiento de la Comisión Permanente, someto a la consideración de esta Asamblea la siguiente Iniciativa con proyecto de decreto al tenor de la siguiente

    EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

    La crisis humanitaria que está teniendo lugar en los Estados Unidos de América, a consecuencia de la aplicación de una política migratoria de tolerancia cero que está privando de su libertad y separando a niñas y niños de sus padres y/o madres, obliga a nuestro país a realizarse algunas preguntas y a seguir insistiendo en el perfeccionamiento de nuestra propia legislación migratoria.

    Lo que hemos visto en las últimas semanas en los Estados Unidos tiene su antecedente más relevante en el año 2014, durante la administración de Barack Obama, cuando el número de menores migrantes no acompañados que buscó ingresar a Estados Unidos aumentó en 92 por ciento en relación con 2013.

    Desde aquel entonces estaba claro que era necesario hacer algo para atender de manera urgente lo que el día de hoy, ante el arribo al poder de un hombre de profundas limitaciones, ha terminado por explotarnos en las manos.

    En nuestro país, afortunadamente contamos con una legislación migratoria que refleja el compromiso del Estado mexicano con los derechos humanos de las y los migrantes, y particularmente con el interés superior de niñas y niños migrantes.

    Lamentablemente, el gobierno federal y, de manera específica, la Secretaría de Gobernación y el Instituto Nacional de Migración, no han estado a la altura de los retos y no han entendido la importancia de garantizar la vigencia de cada uno de los preceptos de una legislación que está diseñada para proteger y garantizar derechos.

    De conformidad con lo establecido en el último Informe Especial de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, relativo a la Situación de los Derechos Humanos en las Estaciones Migratorias y Lugares Habilitados por el Instituto Nacional de Migración (INM)1, el Estado mexicano ha tolerado la violación flagrante, permanente y sistemática de los derechos humanos de los extranjeros que, en el marco del procedimiento administrativo migratorio, son privados de su libertad y “alojados” en la estaciones migratorias y en otros lugares habilitados para los mismos efectos por el Instituto Nacional de Migración.

    La marginación, la discriminación, la extorsión, la tortura, los malos tratos y una lista creciente de conductas que atentan y vulneran la dignidad y la integridad de personas -cuya única falta ha sido ingresar sin documentos a nuestro territorio-, constituyen elementos que dan forma a una realidad cotidiana inaceptable para cualquier democracia y letal para la vigencia del estado de derecho.

    De esta manera, a pesar de que existen algunos programas para mejorar las condiciones de las estaciones migratorias, la mayoría de ellas continúan careciendo de elementos mínimos de dignidad para el adecuado alojamiento diario de los migrantes que ahí permanecen asegurados, lo que deriva en una constante y permanente violación a los derechos humanos de este sector.

    Aunado a ello, existe en estos establecimientos administrativos, una concepción netamente carcelaria: celdas, rejas metálicas, aldabas, candados y bases de cemento que se usan como camas; todas ellas características que corresponden más a un reclusorio2, que a un alojamiento temporal.

    Y lo anterior se agrava si tomamos en cuenta que los periodos de aseguramiento de personas que han ingresado a nuestro territorio sin autorización, por mandato de ley, puede prolongarse durante semanas o meses.

    Al respecto, el Observatorio de la Frontera Sur y Sin Fronteras (IAP), sostienen que las garantías jurídicas de los extranjeros alojados en estaciones migratorias son menores a las de las personas que han sido sentenciadas por la comisión de delitos y cumplen condenas en las cárceles de México. Y más grave aún, es el hecho de que esta situación no distingue edades ni géneros, por lo que las niñas, los niños y las mujeres resultan particularmente afectados.

    Tan sólo durante el periodo que abarca el informe de la CNDH, en México se detuvieron y alojaron en estaciones migratorias y en lugares habitados como tales, a 85 mil 100 personas extranjeras; 69 mil 340 hombres; 9 mil 928 mujeres mayores de edad; y 5 mil 832 menores de 18 años (4379 hombres y 1453 mujeres).

    En relación con las cifras, los últimos años representan un aumento en el número total de personas extranjeras alojadas de 34.9 % y un incremento de 50.4 % en el número de menores de 18 años privados de su libertad en estaciones migratorias o en lugares habilitados para los mismos fines.

    De los 85 mil 100 expedientes correspondientes a personas extranjeras alojadas en estaciones migratorias o lugares afines, el 50 % se radica en una sola entidad federativa: Chiapas. El porcentaje restante se concentró en cuatro entidades federativas más: Veracruz, Oaxaca, Tabasco y Distrito Federal.

    En el mismo sentido, de acuerdo con las estadísticas del Instituto Nacional de Migración, en México existen 32 estaciones migratorias, con una capacidad de alojamiento para 3,671 personas; y 26 estancias provisionales, con capacidad de alojamiento para 753 personas.

    Por lo tanto, si dividimos a las 85 mil 100 personas que fueron “alojadas” en una estancia migratoria durante este mismo periodo, entre la capacidad instalada reportada por el Instituto Nacional de Migración, el resultado sería de alrededor de 7 mil personas internadas por mes (el doble de la capacidad instalada).

    Como se puede apreciar, el número de personas extranjeras a las que anualmente el Estado mexicano priva de su libertad y somete a circunstancias degradantes por el simple hecho de haber ingresado de manera irregular o no documentada a nuestro territorio, se ha convertido en una situación de violación grave y sistemática a los derechos humanos.

    Y por si esto no fuera poco, al hacinamiento, a la discriminación, a la extorsión y a la insuficiencia de servicios y condiciones dignas elementales, se suma la imposición de una sanción privativa de la libertad que va de los 15 hasta los 60 días hábiles.

    En efecto, el artículo 111 de la Ley de Migración vigente, cuya publicación en el Diario Oficial de la Federación data del 25 de mayo de 2011, establece lo siguiente:

    Artículo 111. El Instituto resolverá la situación regular de los extranjeros presentados en un plazo no mayor de 15 días hábiles, contados a partir de su presentación.

    El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 15 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior cuando se actualicen cualquiera de los siguientes supuestos:

    1. Que no exista información fehaciente sobre su identidad y/o nacionalidad, o exista dificultad para la obtención de los documentos de identidad y viaje;
    2. Que los consulados o secciones consulares del país de origen o residencia requieran mayor tiempo para la expedición de los documentos de identidad y viaje;

    III. Que exista impedimento para su tránsito por terceros países u obstáculo para establecer el itinerario de viaje al destino final;

    1. Que exista enfermedad o discapacidad física o mental médicamente acreditada que imposibilite viajar al migrante presentado, y,

     

    1. Que se haya interpuesto un recurso administrativo o judicial en que se reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional; o se haya interpuesto un juicio de amparo y exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país.

    En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de los extranjeros en las estaciones migratorias no podrá exceder de 60 días hábiles.

    Transcurrido dicho plazo, el Instituto les otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia. Agotado el mismo, el Instituto deberá determinar la situación migratoria del extranjero.

    Lo anterior, no sólo es contraproducente en términos de la situación y de las condiciones ya relatadas, sino que constituye una violación flagrante al texto constitucional y a diversos compromisos internacionales suscritos y ratificados por el Estado mexicano.

    El primer párrafo del artículo 18 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala con claridad que:

    Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.

    El artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por su parte, estipula lo siguiente:

    Artículo 19.Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas, a partir de que el indiciado sea puesto a su disposición, sin que se justifique con un auto de vinculación a proceso en el que se expresará: el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de ejecución, así como los datos que establezcan que se ha cometido un hecho que la ley señale como delito y que exista la probabilidad de que el indiciado lo cometió o participó en su comisión.

    El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

    Resulta evidente que el plazo establecido por la Ley de Migración para mantener a una persona extranjera alojada y privada de su libertad en una estación migratoria carece de sustento constitucional y resulta absolutamente desproporcionada. Una persona sujeta a proceso penal por la comisión de un delito, puede permanecer detenida hasta 72 horas, a menos de que un periodo mayor se justifique con un auto de vinculación a proceso.

    Mientras tanto, las personas extranjeras que han ingresado sin permiso a territorio nacional o que no tienen forma de acreditar su situación migratoria, además de estar alojadas en condiciones peores a las de quienes han cometido un delito, pueden pasar privadas de su libertad de 360 a 1440 horas.

    En este contexto, la presente iniciativa tiene como objeto insistir en la necesidad de acotar el plazo al que debe sujetarse el procedimiento administrativo migratorio, en aras de establecer un periodo de alojamiento congruente con nuestro texto constitucional y con diversos instrumentos internacionales vinculantes para el Estado mexicano.

    De igual forma, busca derogar el supuesto que castiga con una privación de la libertad más larga a aquellos extranjeros que interpongan un recurso administrativo o judicial en el que reclamen cuestiones inherentes a su situación migratoria en territorio nacional; que hayan interpuesto un juicio de amparo o que exista una prohibición expresa de la autoridad competente para que el extranjero pueda ser trasladado o para que pueda abandonar el país.

    Lo anterior, además de dotar de una mayor certidumbre jurídica a los actos de la autoridad migratoria mexicana, será un paso más en el proceso de descriminalización de la migración indocumentada.

    Un proceso que ha tenido como punto de quiebre la afortunada expedición de la Ley de Migración vigente y la derogación de la disposición de la Ley General de Población que consideraba a la inmigración indocumentada como un delito y que concebía a los inmigrantes sin papeles como delincuentes.

     

    No obstante lo anterior, mientras sigamos dando un trato vejatorio a quienes aún privamos de la libertad por el simple hecho de haber ingresado a nuestro territorio sin autorización, México seguirá siendo visto como un país incapaz de garantizar la seguridad y la integridad de las personas que se encuentran bajo su jurisdicción. Por ello, resulta indispensable reformar el texto del artículo 111 de la Ley de Migración en los términos aquí propuestos.

    El Estado mexicano debe revisar y perfeccionar el procedimiento administrativo migratorio, a efecto de estar en condiciones de determinar la situación migratoria de una persona extranjera que se encuentra privada de su libertad, en el marco de los plazos constitucionales y de conformidad con los criterios y lineamientos establecidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

    La detención y la privación de la libertad de migrantes indocumentados deben ser una situación excepcional y justificada, y no una constante. Según los estándares interamericanos, la autoridad migratoria debe garantizar de la manera más amplia y expedita posible el otorgamiento de documentación que facilite el tránsito de los migrantes e instrumentar mecanismos eficaces alternativos a la detención.

    Tal y como lo establece el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre Inmigración: Detenciones y debido Proceso3:

    “Una de las principales preocupaciones de la Comisión Interamericana es el creciente uso de la detención, partiendo desde la presunción de que la misma es necesaria, cuando precisamente esa debería ser la excepción.  Es bastante cuestionable la constitucionalidad de la detención obligatoria para los procesos de inmigración pendientes de resolución, dada la naturaleza civil de las violaciones allí alegadas y la pérdida de la libertad que supone.

    La CIDH está convencida de que en muchos casos, si no en la mayoría de ellos, la detención constituye una medida desproporcionada y los programas de Alternativas a la Detención configurarían una opción más equilibrada a fin de dar cumplimiento al interés legítimo del Estado de asegurar el cumplimiento de la normativa migratoria. 

    Para aquellos casos en que la detención sea estrictamente necesaria, la Comisión Interamericana considera preocupante la ausencia de un sistema de detención auténticamente civil, con las condiciones generales compatibles con la dignidad y el trato humano, así como aquellas condiciones especiales propias de una detención no punitiva.   Asimismo, la CIDH observa con preocupación que para la administración y el cuidado personal de las personas migrantes detenidas, se recurre con frecuencia a contratistas privados, sin que se cuente con información suficiente sobre los mecanismos de supervisión”.

    Finalmente, deben quedar claros los compromisos internacionales vinculantes para el Estado mexicano, derivados de su sujeción a la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, adoptada por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en su resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990.

    Artículo 16

    1. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la libertad y la seguridad personales.
    2. Los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán derecho a la protección efectiva del Estado contra toda violencia, daño corporal, amenaza o intimidación por parte de funcionarios públicos o de particulares, grupos o instituciones.
    3. La verificación por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley de la identidad de los trabajadores migratorios o de sus familiares se realizará con arreglo a los procedimientos establecidos por ley.
    4. 4. Los trabajadores migratorios y sus familiares no serán sometidos, individual ni colectivamente, a detención o prisión arbitrarias; no serán privados de su libertad, salvo por los motivos y de conformidad con los procedimientos que la ley establezca.

     

     

    1. Los trabajadores migratorios y sus familiares que sean detenidos serán informados en el momento de la detención, de ser posible en un idioma que comprendan, de los motivos de esta detención, y se les notificarán prontamente, en un idioma que comprendan, las acusaciones que se les haya formulado.
    2. Los trabajadores migratorios y sus familiares detenidos o presos a causa de una infracción penal serán llevados sin demora ante un juez u otro funcionario autorizado por la ley para ejercer funciones judiciales y tendrán derecho a ser juzgados en un plazo razonable o a ser puestos en libertad. La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no debe ser la regla general, pero su libertad podrá estar subordinada a garantías que aseguren la comparecencia del acusado en el acto del juicio o en cualquier otro momento de las diligencias procesales y, en su caso, para la ejecución del fallo.
    3. Cuando un trabajador migratorio o un familiar suyo sea arrestado, recluido en prisión o detenido en espera de juicio o sometido a cualquier otra forma de detención:
    4. a) Las autoridades consulares o diplomáticas de su Estado de origen, o de un Estado que represente los intereses del Estado de origen, serán informadas sin demora, si lo solicita el detenido, de la detención o prisión y de los motivos de esa medida;
    5. b) La persona interesada tendrá derecho a comunicarse con esas autoridades. Toda comunicación dirigida por el interesado a esas autoridades será remitida sin demora, y el interesado tendrá también derecho a recibir sin demora las comunicaciones de dichas autoridades;
    6. Los trabajadores migratorios y sus familiares que sean privados de su libertad por detención o prisión tendrán derecho a incoar procedimientos ante un tribunal, a fin de que éste pueda decidir sin demora acerca de la legalidad de su detención y ordenar su libertad si la detención no fuere legal.

    En el ejercicio de este recurso, recibirán la asistencia, gratuita si fuese necesario, de un intérprete cuando no pudieren entender o hablar el idioma utilizado.

    1. Los trabajadores migratorios y sus familiares que hayan sido víctimas de detención o prisión ilegal tendrán derecho a exigir una indemnización.

    Artículo 17

    1. Todo trabajador migratorio o familiar suyo privado de libertad será tratado humanamente y con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano y a su identidad cultural.
    2. Los trabajadores migratorios y sus familiares acusados estarán separados de los condenados, salvo en circunstancias excepcionales, y sometidos a un régimen distinto, adecuado a su condición de personas no condenadas. Si fueren menores de edad, estarán separados de los adultos y la vista de su causa tendrá lugar con la mayor celeridad.

     

    1. Todo trabajador migratorio o familiar suyo que se encuentre detenido en un Estado de tránsito o en el Estado de empleo por violación de las disposiciones sobre migración será alojado, en la medida de lo posible, en locales distintos de los destinados a las personas condenadas o a las personas detenidas que esperen ser juzgadas.
    2. Durante todo período de prisión en cumplimiento de una sentencia impuesta por un tribunal, el tratamiento del trabajador migratorio o familiar suyo tendrá por finalidad esencial su reforma y readaptación social. Los menores delincuentes estarán separados de los adultos y serán sometidos a un tratamiento adecuado a su edad y condición jurídica.
    3. Durante la detención o prisión, los trabajadores migratorios y sus familiares tendrán el mismo derecho que los nacionales a recibir visitas de miembros de su familia.
    4. Cuando un trabajador migratorio sea privado de su libertad, las autoridades competentes del Estado de que se trate prestarán atención a los problemas que se planteen a sus familiares, en particular al cónyuge y los hijos menores.
    5. Los trabajadores migratorios y sus familiares sometidos a cualquier forma de detención o prisión prevista por las leyes vigentes del Estado de empleo o el Estado de tránsito gozarán de los mismos derechos que los nacionales de dichos Estados que se encuentren en igual situación.
    6. Si un trabajador migratorio o un familiar suyo es detenido con objeto de verificar una infracción de las disposiciones sobre migración, no correrán por su cuenta los gastos que ocasione ese procedimiento.

    Por todo lo anteriormente expuesto, y porque el compromiso del Estado mexicano con los derechos humanos de las personas migrantes debe comenzar a hacerse realidad en el trato y en las instituciones del propio Estado, someto a la consideración de esta H. Asamblea, la siguiente:

    INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA, EL ARTÌCULO 111 DE LA LEY DE MIGRACIÒN.

    ARTÌCULO ÙNICO.- Se reforma el artículo 111 de la Ley de Migración para quedar como sigue:

    Artículo 111. El Instituto resolverá la situación regular de las personas extranjeras presentadas en un plazo no mayor de 05 días hábiles, contados a partir de su presentación.

    La autoridad migratoria instrumentará las medidas cautelares y alternativas necesarias a fin de que las personas extranjeras sujetas a un procedimiento administrativo migratorio no sean privados de su libertad.

    El alojamiento en las estaciones migratorias únicamente podrá exceder de los 05 días hábiles a que se refiere el párrafo anterior, cuando se actualice cualquiera de los siguientes supuestos:

    1. – IV.- …
    2. Se deroga

    En los supuestos de las fracciones I, II, III y IV de este artículo el alojamiento de las personas extranjeras en las estaciones migratorias no podrá exceder de 10 días hábiles.

    Transcurrido dicho plazo, el Instituto les otorgará la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia. Agotado el mismo, el Instituto deberá determinar la situación migratoria del extranjero.

    TRANSITORIOS

    ÙNICO.- El presente decreto entrará en vigor un día después de su publicación en el Diario Oficial de la federación.

    SUSCRIBE

     

    SENADORA ANGÉLICA DE LA PEÑA GÓMEZ